2009년도 기금존치평가보고서

(국민연금기금)

국민연금기금

1. 기금 개요

설 치 근 거	국민연금법 제101조
설 치 년 도	1988년	운용개시년도	1988년
주 무 부 처	보건복지가족부
기금관리주체 (위탁기관)	국민연금공단

2. 평가 요약표

평가결과	존치( ○ ), 조건부존치( ), 통합( ), 폐지( )
조정사유 (조건부존치, 통합, 폐지)
개선사항 (존치, 조건부존치)	- 국민연금기금의 장기재정 안정화를 위한 구체적 목표설정 및 재원조달계획의 수립이 요구됨. - 기금의 장기적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 수익을 극대화하기 위해 자산운용 체계의 지속적인 개선노력이 요구됨. - 복지성 사업의 수익성 제고를 위한 근본적 재검토가 필요함.

3. 존치평가 총평

국민연금기금은 국민연금 급여지급을 충당하기 위한 책임준비금을 적립하기 위해 1988년에 처음 설치되었다. 2009년 11월 현재 약 325조원의 기금이 조성되어 세계 4대 공적연금 펀드의 위치를 차지하고 있으며, 향후 2040년대 중반까지 기금규모가 지속적으로 증가할 전망이다.

본 기금의 설치 목적은 국민연금제도를 (부분)적립식으로 운영하기 위한 것으로서, 이러한 운영방식은 향후 우리나라의 급격한 인구구조변화를 감안할 때 매우 적절한 정책결정으로 판단된다. 또한 본 기금의 주요기능은 기금적립금의 안정적 유지․증식을 통해 급여재원을 원활히 조달하고 후세대의 보험료 부담을 낮추는데 있는 바, 본 기금은 이러한 설립목적을 전반적으로 잘 이행해 오고 있다고 평가된다. 그러나 복지타운(청풍리조트)운영 등 일부 복지성 사업은 기금설치의 기본 목적과의 연계성이 낮으며 기금증식적 측면에서도 부정적 영향을 주고 있는 바 사업폐지․매각을 조속히 추진해야 할 것이다.

본 기금은 연금급여지출을 충당하기 위한 책임준비금을 장기간에 걸쳐 유지․관리해야 하는 적립성 기금으로서 단년도 회계를 기준으로 하는 예산사업과는 성격이 차별화된다. 특히 연금제도의 운영은 자산-부채관리에 있어 보험계리적 연금회계에 입각해야 하는 바 단년도 현금회계방식의 예산형태 보다는 기금형태로 유지하는 것이 적합할 것이다. 본 기금의 주요사업은 가입자 관리 및 급여지급, 여유자금운용 및 기타 기금운영비 등으로 구성되어 있는 바 예산사업이나 타 기금과의 중복성은 없는 것으로 평가된다.

본 기금은 전체수입의 99.98%를 자체 수입으로 충당하고 있어 정부재정에의 의존도는 매우 낮은 상태이다. 본 기금의 수입재원은 가입자의 보험료 부담액에 기초하는 바, 이는 수혜자 부담원칙에 적합성을 지니고 있다. 단, 출산크레딧 제도는 출산율 제고라는 정부의 정책적 목표 하에 도입된 제도이나 이러한 정책적 의도가 본 기금의 주요기능인 책임준비금 적립에 부정적 영향을 주어서는 안 될 것이며, 이러한 입장에서 볼 때 출산크레딧 지급액은 전액 모두 정부의 예산지원으로 충당하는 것이 보다 합당할 것이다.

국민연금제도는 지난 2008년의 제도개혁으로 인해 장기적 재정안정성이 크게 개선된 것으로 평가된다. 그러나 이에 불구하고 현 제도 유지시 2060년 이후에는 부과방식 전환이 불가피해 지며, 이러한 장기 재정 불안정성은 근본적으로는 국민연금제도의 급여-보험료 수준간의 보험계리적인 구조불균형이 원인이 되고 있다. 따라서 국민연금기금의 장기적 재정안정성 확보 및 세대 간 형평성 제고를 위해서는 국민연금제도의 재정안정화 목표에 대한 구체적인 기준을 설정하고, 보험계리적 연금회계방식을 통해 목표달성을 위한 보험료율 조정 계획을 조속히 수립해야 할 것이다.

연금 재정의 안정성 확보를 위해 연금제도의 개선 못지않게 연금 자산운용의 효율성 제고가 중요하다고 판단된다. 특히, 2043년까지 2,500조원 규모로 커질 것으로 예상되는 현 시점에서 기금의 장기적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 수익을 극대화하기 위해 자산운용 체계의 지속적인 개선 노력이 요구된다. 단시일 내에 전문성 확충과 적절한 인센티브 구조가 확보되기 어려울 경우 내부 운용인력에 의한 직접 운용의 확대를 지양하고 국내외 민간 전문자산운용사 및 공공기금 투자풀 등으로 운용 채널을 다양화하고 확대해 나갈 것을 권고한다.

4. 세부항목별 평가결과

(1) 기금의 정책 적합성

1.1 기금설치 목적의 유효성

○ 국민연금기금은 국민연금 급여지급을 충당하기 위한 책임준비금을 적립하기 위해 1988년에 처음 설치되었음.

- 2009년 11월 현재 약 325조원의 기금이 조성되어 세계 4대 공적연금 펀드의 위치를 차지하고 있으며, 향후 2040년대 중반까지 기금규모가 지속적으로 증가할 전망임.

○ 본 기금의 설치 목적은 국민연금제도를 (부분)적립식으로 운영하기 위한 것으로서, 이러한 운영방식은 향후 우리나라의 급격한 인구구조변화를 감안할 때 매우 적절한 정책결정으로 판단됨.

- 국민연금제도를 부과방식(pay-as-you-go)으로 운영할 경우, 향후 초저출산으로 인한 가입자의 지속적 감소 및 베이비붐 세대의 은퇴 ․ 평균수명연장에 따른 수급자의 급증에 따라 재정적 지속가능성 및 세대간 형평성 측면에서 심각한 위기가 초래될 것이 우려됨.

- 반면 적립식 운영의 경우에는 인구구조변화에 직접적인 영향을 받지 않기에 재정적 안정성확보와 후세대 보험료 부담 완화 측면에서 보다 유리해지게 됨.

○ 또한 본 기금의 주요기능은 기금적립금의 안정적 유지 ․ 증식을 통해 급여재원을 원활히 조달하고 후세대의 보험료 부담을 낮추는데 있는 바, 본 기금은 이러한 설립목적을 전반적으로 잘 이행해 오고 있다고 평가됨.

- 해외 유사 연기금과 비교하여 본 기금의 연평균 운용수익률(‘01~’09)은 상위권을 차지하고 있으며 변동성도 가장 낮은 편으로, 재무적 투자자로서 수익성 ․ 안정성 원칙하에 기금을 비교적 잘 관리해 오고 있는 것으로 사료됨.

○ 그러나 복지타운(청풍리조트)운영 등 일부 복지성 사업은 기금설치의 기본 목적과의 연계성이 낮으며 기금증식적 측면에서도 부정적 영향을 주고 있는 바 사업폐지 ․ 조정을 조속히 추진해야 할 필요가 있을 것임.

- 복지사업의 수익성이 저조하거나 기금잠식이 발생할 경우 기금의 고유기능인 재무적 투자원칙(수익성 및 안정성)을 훼손하게 되어 상충성이 발생됨. 또한 국민연금의 가입대상은 일반 국민인바, 이들을 대상으로 한 복지사업은 예산사업적 성격이 강함.

- 복지타운 위탁운영 사업은 2001년 설립이후 수차례의 경영개선 노력에도 불구하고 지속적인 경영수지 적자(감가상각 포함)를 보이고 있어 기금 증식상 큰 기회비용을 발생시키고 있는 바, 조속한 시일 내에 매각처분하는 것이 바람직할 것임.

- 복지타운사업이 단시일 내에 획기적인 경영실적 개선을 보이기는 어려울 것이며, 2009년 제3차 이사회에서 본 사업에 대한 매각 방침이 의결되었는바, 이를 반영하여 보다 적극적인 매각의지를 보여야 할 것임.

표 1-2) 기금설치 목적에 대한 관련기관의 지적사항

구 분	지적 내용	비 고
기금운용 평가단 존치평가 (2007년)	ㅇ 기금 설치 목적을 달성하기 위해서는 지속적인 제도개선과 운용의 효율성 제고를 위한 노력이 필요함	◦ 2차 재정계산 실시('08) - 장기적 기금운용방향 및 기금운용개선방안 등을 포함하여 장기재정상황 점검이 이루어 짐 ('13년 3차 재정계산 예정) ◦ 국민연금 장기운용전략 기획단('06~'07)운영 - 총 18인으로 구성되어 ｢거시경제적 파급효과를 고려한 장기기금운용방향｣등 9개 과제에 대한 연구수행 - 경제 및 시장상황에 따른 영향력을 분석하고 장기적 자산배분 방향 제안 ◦ 가입자의 보험료 부담완화를 위한 저금리 환경에서의 기금운용 효율성 제고노력 - '06년부터 5년단위 중기자산배분 계획 수립 - 투자 다변화를 통한 운용 수익률 제고 및 위험분산 추구
기금평가시 지적사항 (2008,2009년)	- 해당사항 없음
운용계획 심의시 지적사항 (2009년)	- 해당사항 없음
국정감사 (2009년)	- 해당사항 없음
감사원 감사 (2009년)	- 해당사항 없음

1.2 기금형태 유지의 적합성

○ 본 기금은 연금급여지출을 충당하기 위한 책임준비금을 장기간에 걸쳐 유지 ․ 관리해야 하는 적립성 기금으로서 단년도 회계를 기준으로 하는 예산사업과는 성격이 차별화 됨.

- 대부분의 국가들이 수입재원의 형태(보험료 또는 연금세)나 재정운영방식(적립식 또는 부과식)의 차이에도 불구하고 기금형태로 제도를 운영하고 있음.

- 특히 연금제도의 운영은 자산-부채관리에 있어 보험계리적 연금회계에 입각해야 하는 바 단년도 현금회계방식의 예산형태보다는 기금형태로 유지하는 것이 적합함.

표 1-3) 예산사업으로 전환하기 어려운 사업

(단위 : 억원)

사업명	2009년 사업비	비중(%)	이 유	불가피성 정 도
① 연금 급여 지급	76,745	99.44	․ 관련근거 : 국민연금법 제1조(목적), 제49조～제81조 (급여종별 지급), 제101조(기금의 설치 및 조성) ․ 연금급여지급사업은 국민연금기금의 고유목적 사업으로 수익자부담의 원칙에 따라 전액 기금사업으로 수행함이 타당	상
② 복지 타운 운영	93	0.12	․ 관련근거 : 국민연금법 제46조(복지사업 및 대여사업) ․ 복지타운 운영사업은 가입자(가입자이었던 자) 및 수급권자의 복지증진을 위한 국민연금기금의 복지 사업으로 전액 기금 사업으로 수행함이 타당	중
③ 회관 확보	338	0.44	․ 관련근거 : 국민연금법 제102조(기금의 관리․운용) ․ 회관확보사업은 기금 본래의 사업목적 수행을 위해 재산을 취득하여 안정적으로 업무공간을 확보함과 동시에 기금의 자산가치을 증식하는 사업으로 전액 기금사업으로 수행함이 타당	상
합 계	77,176	100.00

표 1-4) 기금형태 유지에 대한 관련기관의 지적사항

구 분	지적 내용	비 고
기금운용평가단 존치평가(2007년)	해당사항 없음
기금평가시 지적사항(2008, 2009년)	해당사항 없음
운용계획 심의시 지적사항(2009년)	해당사항 없음
국정감사(2009년)	해당사항 없음
감사원 감사(2009년)	해당사항 없음

(2) 사업의 중복성·유사성

2.1 예산사업과의 중복성·유사성

○ 본 기금의 주요사업은 가입자 관리 및 급여지급, 여유자금운용 및 기타 기금운영비 등으로 구성되어 있는 바 예산사업과의 중복성은 없는 것으로 평가됨.

표 2-1) 예산사업과의 유사성·중복성에 대한 관련기관의 지적사항

(단위 : 억원)

구 분		기금사업(금액)	예산사업(금액)	운용주체 입장
기금운용평가단	2007년	해당사항 없음	해당사항 없음	해당사항 없음
		〃	〃	〃
기금운용평가단	2008년	〃	〃	〃
		〃	〃	〃
	2009년	〃	〃	〃
		〃	〃	〃
운용계획 심의시 지적사항	2009년	〃	〃	〃
		〃	〃	〃
		〃	〃	〃
감 사 지적사항	국정감사 (2009년)	〃	〃	〃
	감사원감사 (2009년)	〃	〃	〃

2.2 타기금과의 중복성·유사성

○ 국민연금기금과 유사한 기금으로는 공무원 ․ 사학 ․ 군인연금기금 등 타 공적직역연금이 존재하나, 각 연금기금의 가입대상이 차별화 되므로 중복 ․ 유사성이 있다고 볼 수 없음.

표 2-2) 타기금과의 유사성·중복성에 대한 관련기관의 지적사항

(단위 : 억원)

구 분		기금사업(금액)	예산사업(금액)	운용주체 입장
기금운용평가단	2007년	해당사항 없음	해당사항 없음	해당사항 없음
		〃	〃	〃
기금운용평가단	2008년	〃	〃	〃
		〃	〃	〃
	2009년	〃	〃	〃
		〃	〃	〃
운용계획 심의시 지적사항	2009년	〃	〃	〃
		〃	〃	〃
		〃	〃	〃
감 사 지적사항	국정감사 (2009년)	〃	〃	〃
	감사원감사 (2009년)	〃	〃	〃

(3) 재원조성의 적정성

3.1 재원조성 방법의 적절성

○ 본 기금은 전체수입의 99.98%를 자체 수입으로 충당하고 있어 정부재정에의 의존도는 매우 낮은 상태임.

- 공단관리운영비의 일부(100억원)를 일반회계 전입금으로 지원받고 있으나, 이는 사회보험 가입자 보호를 위해 고용 ․ 산재보험 등과 동일하게 적용되는 지원금임.

○ 또한 출산크레딧 지급액의 30%를 국가로부터 조달받고 있으나, 이는 국민연금제도의 기여형 ․ 적립형 운영방식에 비추어 타당성이 인정됨.

- 출산크레딧 제도는 출산율 제고라는 정부의 정책적 목표 하에 도입된 제도이나 이러한 정책적 의도가 본 기금의 주요기능인 책임준비금 적립에 부정적 영향을 주어서는 안 될 것이며, 이러한 입장에서 볼 때 출산크레딧 지급액은 전액 모두 정부의 예산지원으로 충당하는 것이 보다 합당할 것임.

- 출산크레딧제도에 대한 소요비용을 기금이 분담하는 것은 결국 가입자에게 부담을 전가시키는 것이며, 비록 이 비용이 실제로 미래에 발생한다 하더라도 국민연금의 적립원칙에 따라 정부의 보험료 대납의 형태로 보전하는 것이 합당할 것임.

○ 본 기금의  수입재원은 가입자의 보험료 부담액에 기초하는 바, 이는 수혜자 부담원칙에 적합성을 지니고 있음.

- 또한 수입 재원의 대부분이 급여지급 및 책임준비금 유지 ․ 관리에 사용되고 있어 재원과 사업과의 연계성도 매우 높음.

표 3-1) 기금의 수입재원별 내용 및 기금목적사업과의 연계성

해당사항 없음

3.2 기금재원의 안정성

○ 일반적인 연금제도의 특성상 본 기금의 재원 안정성을 평가하기 위해서는 장기적인 연금회계의 수지균형 및 지속가능성을 진단해 보아야 할 것임.

- 2008년에 수행된 재정계산결과에 의하면 본 기금은 2060년경까지 급여지급을 충당하기 위한 적립금을 계속 유지할 수 있는 것으로 전망되나, 발생주의적 연금회계의 시각으로 볼 때 이것이 기금재원의 장기적 재정안정성을 의미한다고 볼 수는 없을 것임.

- 즉, 연금기금 규모의 적정성은 실제 기금규모와 보험료 기납부로 인해 발생된 암묵적 연금채무의 규모를 상호 비교하여 판정해야 될 것임.

○ 국민연금제도는 지난 2007년의 제도개혁으로 인해 장기적 재정안정성이 크게 개선된 것으로 평가됨.

- 급여 수준을 단계적으로 33.3%(40년 가입기준 평균소득대체율 60%→40%) 인하한 결과 기금 소진 시점이 13년 이상 연장되었음.

- 그러나 이에 불구하고 현 제도 유지시 2060년 이후에는 부과방식 전환이 불가피해 지며, 이 경우 후세대의 필요보험율이 20%를 상회하게 되어 지속가능성 및 세대간 형평성에 심각한 문제가 야기될 것임.

○ 이러한 장기 재정 불안정성은 고령화 ․ 저출산 등 인구구조변화에도 일부 기인하나, 보다 근본적으로는 국민연금제도의 급여-보험료 수준간의 보험계리적인 구조불균형이 원인이 되고 있음.

- 2008년 재정계산에 의하면 급여수준의 삭감에도 불구하고 현행 보험료율(9%)은 장기적인 제도균형을 유지하기 위한 균형보험료율에 미달하며, 이에 따라 급여-보험료 현재 가치의 수익비도 여전히 1.0을 크게 상회하고 있음.

○ 따라서 국민연금기금의 장기적 재정안정성 확보 및 세대 간 형평성 제고를 위해서는 조속한 시일 내에 보험료율의 인상조정조치가 필요함.

- 이를 위해서는 우선 국민연금제도의 재정안정화 목표에 대한 구체적인 기준을 설정하고, 보험계리적 연금회계방식을 통해 목표달성을 위한 보험료율 조정 계획을 수립해야 할 것임.

- 또한 차기 재정계산시에는 이를 위한 구체적 추진계획을 반드시 수립해야 할 것임.

○ 연금 재정의 안정성 확보를 위해 연금제도의 개선 못지않게 연금 자산운용의 효율성 제고가 중요하다고 판단된다. 특히, 2043년까지 2,500조원 규모로 커질 것으로 예상되는 현 시점에서 기금의 장기적 안정성을 해치지 않는 범위 내에서 수익을 극대화하기 위해 자산운용 체계의 지속적인 개선 노력이 요구됨.

- 급속하게 확대되는 기금의 자산 규모로 인해 해외투자와 대체투자 등 투자대상 자산의 다양화가 불가피한 시점에서 해외 및 대체 투자 운용인력의 양적 확대보다 중요한 것은 운용인력의 전문성 확보와 운용관리 시스템 및 인센티브 구조를 포함한 자산운용본부의 governance 체제의 개선이라고 판단됨.

- 단시일 내에 전문성 확충과 적절한 인센티브 구조가 확보되기 어려울 경우 내부 운용인력에 의한 직접 운용의 확대를 지양하고 국내외 민간 전문자산운용사 및 공공기금 투자풀 등으로 운용 채널을 다양화하고 확대해 나갈 것을 권고함.

표 3-2) 기금재원의 안정성에 대한 관련기관의 지적사항

구 분	지적 내용	비 고
기금운용평가단 존치평가 (2007년)	ㅇ 국민연금의 장기적 재정안정 및 지속가능성을 확보하기 위하여 장기재정 추계 및 재정안정화방안, 기여와 급여의 연관성 강화, 기금운용의 효율성 증진 등 제도의 내실화 및 급여의 합리화 방안이 모색되어야 할 것임	◦ 기준소득월액 상향 조정을 통한 급여 적절성 제고(2010년 시행) ◦ 2007년 법률개정 - 소득대체율 하향으로 장기적 재정안정 추진 - 중복급여조정, 크레딧제도, 유족연금에 대한 남녀차별폐지 등의 제도개선으로 급여의 합리성 제고 ◦ 지역가입자의 사업장가입자로의 전환을 지속적으로 추진하여 징수기반 확대
기금평가시 지적사항 (2008, 2009년)	해당사항 없음
운용계획 심의시 지적사항 (2009년)	해당사항 없음
국정감사 (2009년)	해당사항 없음
감사원 감사(2009년)	해당사항 없음