핀란드의 공적연금제도

1. 제도의 변천과정

▣ 1937년 : 국민연금법(National Pensions Act)을 제정하여, 1939년부터 완전적립식 개인계정 형태의 국민연금제도 시행

▣ 1957년 : 국민연금 개혁을 통해 개인계정을 폐지하고, 조세를 재원으로 하는 소득·자산조사 방식의 정액연금으로 전환

▣ 1962년 : 피용인 연금법(Employees' Pensions Act: TEL)과 단기근로자를 위한 법(Act for Persons in Short-term Employment Relationships: LEL) 등의 제정을 통해, 전체 노동자를 포괄하는 소득비례연금제도(earnings-related pensions) 시행

▣ 1970년 : 자영업자의 부족한 연금을 보완하기 위해 자영자연금법(Self-employed Persons Pensions Act) 및 농업인 연금법(Farmers' Pensions Act) 시행

▣ 1975년 : 소득비례연금의 연금지급률을 연간 총소득의 1%에서 1.5%로 상향

▣ 1996년 : 국민연금 개혁을 통해 전 국민에게 지급하던 기본급여(basic part)를 폐지하고, 소득비례연금이 없거나 낮은 수급자에게만 지급

▣ 2005년 : 소득비례연금의 개혁을 통해, ①연금수급연령 유연화(65세 → 63-68세) 도입, ②조기퇴직연금제도 점진적 폐지, ③연령별 연금지급률 차등화(18-52세 1.5%, 53-62세 1.9%, 63-68세 4.5%), ④기대여명계수 도입

▣ 2007년 : 기존 피용인연금법(TEL), 임시직연금법(LEL), 예술인 및 특정 종사자집단을 위한 연금법(TaEL) 등을 새로운 피용인연금법(TyEL)으로 통합

▣ 2011년 : 연금액이 적은 취약계층을 대상으로 최저 연금을 보장하는 최저연금제도(Guarantee Pension) 도입

▣ 2017년 : 재정적 지속가능성, 급여적정성, 세대간 형평성 등을 보장하는데 목적을 둔 연금개혁법이 2015년 국회 통과 후 2017년부터 시행 → 연금지급률 조정(1.7%→1.5%*), 퇴직연령 상향(`27년까지 연 3개월씩 65세로 상향, 그 이후는 기대여명과 연동하여 조정)

* `17-`25년의 전환기 동안 53-62세는 1.7% 적용, 전환기 동안 높은 지급률을 적용받는 대상자는 1.5% 높은 기여율 적용

2. 적용범위 -가입자 규모 (Coverage)

▣ 국민연금 및 최저보장연금

〇 국민연금(National Pension)*

* 자료: http://www.kela.fi/web/en/national-pensions

- 거주요건(16세 이후 최소 3년간 핀란드 거주, 만액연금은 40년 거주)을 충족하고, 他 연금급여액이 국민연금제도의 소득상한을 초과하지 않을 경우 65세부터 노령연금 지급*

* 노령연금 외에 16-64세 대상 장애연금, 장기실업자를 위한 노령연금(1958년 이전 출생자), 조기노령연금(1962년 이후 출생자부터 폐지) 등 지급

〇 최저보장연금(Guarantee Pension)*

* 자료: http://www.kela.fi/web/en/guarantee-pension

- 핀란드 거주자*의 총연금소득이 세전 기준 월 968.69€에 미달할 경우, 최저연금(`24년 기준 월 976.59€) 보장

* 국민연금과 유사한 거주요건을 충족해야 하지만, 거주기간에 비례하는 급여조정은 없음

▣ 소득비례연금(earnings-related pension)

〇 핀란드의 법정 소득비례연금제도는 민간부문(TyEL, MEL, YEL, MYEL)과 공공부문(JuEL)으로 구성되어 있으며,

- 임금근로자(17-68세) 및 자영자(18-68세)를 가입대상으로 함(1961년 이후 출생자부터는 70세까지 가입)

〇 2022년 12월말 기준 약 250만명(17-68세 전체 인구 대비 65%) 가량이 하나 이상의 소득비례연금제도에 가입되어 있고(동시에 여러 연금제도 적용 가능),

- TyEL 164만명, JuEL 72.3만명, YEL 21.6만명 등의 순으로 높은 비중을 차지하는 것으로 나타남

[그림 ] 소득비례연금제도 가입자(`22.12.)

* TyEL(Employees Pensions Act), MEL(Seafarer's Pensions Act), YEL(Self-Employed Persons' Pensions Act, MYEL(Farmers' Pensions Act), JuEL(Public Sector Pensions Act)

** 자료: Persons insured for an earnings-related pension in Finland 2024.

3. 재정부담

▣ 국민연금 및 최저보장연금

〇 국민연금은 부과방식으로 운영되며 재원은 전액 정부 조세를 통해 조달

* `19년 현재 정부 조세(99.95%) 및 부가가치세 등(0.05%)을 통해 재원 마련

〇 `19년 기준 총 23억€를 국민연금 및 최저보장연금 지출에 사용

* 소규모 완충기금인 국민연금보험기금(National Pension insurance Fund)은 연간 국민연금지출의 3.5%를 보유해야 하며, `19년말 현재 기준치보다 410만€ 높은 7500만€의 기금자산 보유중

▣ 소득비례연금

〇 소득비례연금은 부과방식 및 부분적립 방식으로 운영되며, 매년 연금급여액을 충당하는데 필요한 보험료 징수

- 민간부문의 피용인연금제도는 부분적립방식에 따르며, 연금보험료 중 일부를 미래 기금으로 적립

- 공공부문의 연금제도는 미래 연금보험료의 인상 압력을 줄이기 위한 완충기금을 두고 있음

* 자료: https://www.tela.fi/en/earnings_related_pension_provision

〇 소득비례연금제도의 재원은 고용주, 피용자, 자영업자 등의 보험료와 연기금 투자수익 등을 통해 마련

- `20년 기준 소득비례연금의 평균 보험료는 24.4%로, 이중 피용자는 7.15%(53세 미만 및 63세 이후) ~ 8.65%(53-62세) 부담*

* 53-62세 가입자의 연금지급률(accrual rate)이 다른 연령대에 비해 높기 때문에 상대적으로 높은 연금보험료율 책정

- 자영자의 경우, `20년 기준 확정소득(confirmed income) 24.1%(53세 미만 및 63세 이후) ~ 25.6%(53-62세) 부담

- 보험료 부과대상소득의 상한은 없고, 하한은 `20년 기준 월 60.57€*

* 소득하한에 해당하더라도 자발적 가입 가능

〇 2020년말 기준 각 연금제도별 평균 기여율, 보험료 수입, 연금지출 및 연금자산 등의 현황은 다음과 같음

<표 1> 연금제도별 현황

(%, 백만€)

연금제도	평균기여율	보험료 수입	연금지출	연금자산
TyEL	24.4	13,661	16,156	140,148
MEL	19.0	39	196	1,255
YEL	23.4	1,070	1,344	108
MYEL	13.9	171	889	138
Private sector		14,941	18,585	141,649
JuEL, state	24.4	1,500	4,806	20,964
JuEL, member
corporations	28.39	5,252	5,645	58,854

* 자료: Finnish Centre for Pensions Pocket Statistics 2021

4. 급여

▣ 국민연금 및 최저보장연금

〇 국민연금

- 2020년 기준 소득비례연금이 전혀 없거나 월 56.04€ 미만 시, 단독가구에게 최대 월 662.86€의 국민연금 지급*

* 소득비례연금 수준에 따라 감액 지급되며, 1368.21€ 초과 시 미지급

- 2019년 기준 국민연금 수급자 규모는 60.6만명(타 연금급여 없이 국민연금만 수급하는 경우는 10만명)*

* `19년 기준 65세 이상 노인 중 만액연금 수급자 비율은 1.9%(남성 1.4%, 여성 2.3%)

〇 최저보장연금

- 국민연금과 소득비례연금이 전혀 없을 경우, 만액인 월 834.52€(`20년 기준 최저연금minimum pension)의 최저보장연금 지급*

* 산정된 최저보장연금이 월 6.75€ 미만인 경우 미지급

- 2019년 기준 수급자 규모는 10.9만명

<표 2> 2020년 총연금액 및 순연금액 예시(단독가구 기준, EUR(월))

소득비례연금	국민연금	최저보장연금	총연금	세금	순연금
-	662.86	171.66	834.52	-	834.52
100.00	640.86	93.66	834.52	-	834.52
200.00	590.86	43.66	834.52	-	834.52
273.83	553.94	6.75	834.52	-	834.52
300.00	540.86	-	840.86	-	840.86
400.00	490.86	-	890.86	-	890.86
415.98	482.86	-	898.84	-	898.84
500.00	440.86	-	940.86	-	940.86
750.00	315.86	-	1065.86	39.03	1026.83
1000.00	190.86	-	1190.86	87.79	1103.07
1226.12	77.82	-	1303.94	134.18	1169.76
1250.00	65.86	-	1315.86	139.07	1176.79
1368.20	6.78	-	1374.98	163.32	1211.66
1500.00	-	-	1500.00	214.61	1285.39
1750.00	-	-	1750.00	316.17	1433.83
2000.00	-	-	2000.00	412.47	1587.53

▣ 소득비례연금

〇 수급현황

- 2020년 12월말 기준 전체 연금수급자는 1,617,561명이고, 이중 소득비례연금은 1,517,045명

<표 3> 연금 수급현황

연금급여	전체 연금수급자(명)	소득비례연금 수급자(명)
노령연금	1,397,155	1,352,489
- 일반 노령연금	1,368,168	1,323,428
- 부분 노령연금	29,072	29,072
장애연금	193,629	129,893
농업인 대상 특별연금	8,409	8,409
파트타임 연금	291	291
유족연금	236,387	231,775
- 유족 배우자	220,395	220,003
- 유족 자녀	15,994	11,774
전체 연금수급자	1,617,561	1,517,045

* 자료: Finnish Centre for Pensions Pocket Statistics 2021

〇 수급연령

- 2017년 개혁을 통해 최소수급연령을 2027년까지 연 3개월씩 65세(연령 상한은 70세)로 상향, 2030년 이후에는 기대여명과 퇴직연령을 연동하여 조정(연 최대 2개월)

<그림 2> 출생연도별 퇴직연령

* 자료: Finnish Centre for Pensions. Finland Pension Reform 2017 booklet.

〇 급여수준

<급여산정 방식 및 명목소득대체율>*

* 자료: https://www.tyoelake.fi/en/how-much-pension/

OECD(2023). Pensions at a Glance 2023

노령연금 = 연간소득 × 연금지급률/12 × 가입기간(years) × 기대여명계수

- 과거 소득은 임금계수(wage coefficient, 임금 80% : 물가 20%)에 따라 조정

- 연금급여는 소득비례연금지수(earnings-related pension index, 물가 80% : 임금 20%)에 연동

- 2017년 연금개혁을 통해 연금지급률*은 연간 총소득의 1.5% 적용 → 53-62세의 경우 2017-2025년의 과도기 동안 1.7% 적용(2026년부터 동일하게 1.5%)

* 개혁 前 2016년까지는 18-52세 1.5%, 53-62세 1.9%, 63-67세 4.5% 적용

- 2010년 이후부터는 자동조정장치인 기대여명계수(life expectancy coefficient)에 따라 연금급여액이 조정되며, 연간 연금지급률이 1.5%(40년 가입기준 60%의 소득대체율)이지만 기대여명계수에 연동될 경우 2080년 1.14%(40년 가입기준 45%의 소득대체율)로 낮아질 예정

<급여액 및 실질소득대체율>

- 2020년 12월말 기준 소득비례연금과 국민연금을 포함한 월 평균 연금액은 1,762€(중위값 1,534€)

총 연금	남성	여성	전체
월 평균 연금액(€)	1,983	1,579	1,762
월 중위 연금액(€)	1,733	1,410	1,534

* 소득비례연금만 고려할 경우, 노령연금 기준 평균 1,846€

* 자료: Finnish Centre for Pensions Pocket Statistics 2021

- 노령연금 수급자의 실질 소득대체율은 2000년대 이후 평균임금 대비 50% 이상 유지

<그림 3> 연금 소득대체율(% of 평균임금, 2000-2022)

* 자료: https://www.etk.fi/en/finnish-pension-system/pension-security/pension-income-level/average-pensions/

5. 소득재분배효과

〇 기여-급여 간 연계가 명확한 소득비례연금이 핵심 노후소득보장제도로 자리잡고 있어*, 소득재분배 효과가 높지 않음

* 소득비례연금이 전체 연금지출의 90% 가량을 차지하고 있고, 또 다른 1층 공적연금인 국민연금과 최저보장연금은 소득비례연금 수준이 낮은 사람들을 대상으로 보충적 역할 수행

- 실제로 총소득대체율(Gross replacement rate)은 전체 소득계층에게 58.4%로 동일하고(그림 우), 이에 따라 상대적 총연금수준(Gross relative pension level)은 소득수준에 따라 높아짐(그림 좌)

<그림 4> 소득수준별 총소득대체율 및 상대적 총연금수준

* 자료: OECD(2023). Pensions at Glance 2023

〇 다만, 국민연금과 최저보장연금을 통해 연금액이 낮거나 전혀 없는 사람들에게 최저연금액을 보장함으로써, 일정 정도 노후방빈 및 소득재분배 기능 수행

<그림 5> 소득수준별 연금구성

* 자료: Ritoal and Vaananen(2023). Understanding Finish Pension.

6. 구조 및 관리체계

▣ 공적 노후소득보장체계의 구조

〇 핀란드의 노후소득보장체계는 3층의 공ㆍ사 연금제도로 구성

3층		개인연금
2층		기업연금
1층 (법정)		직역별 소득비례연금earnings-related pensions* TyELㆍMELㆍYELㆍMYELㆍLUTULㆍJuEL
		국민연금national pensions 최저보장연금guarantee pensions

<그림 6> 핀란드 공적연금제도 다층모형

* TyEL(Employees Pensions Act), MEL(Seafarer's Pensions Act), YEL(Self-Employed Persons' Pensions Act), MYEL(Farmers' Pensions Act), LUTUL(Act on Farmers' Early Retirement Aid), JuEL(Public Sector Pensions Act)

〇 1층은 법정연금으로 ①국민연금(national pension)과 최저보장연금(guarantee pension), ②직역별 소득비례연금(earning-related pensions)으로 구성

- 국민연금과 최저보장연금은 소득비례연금이 부족한 사람들에 대한 방빈기능(poverty relief)을 수행하고, 소득비례연금은 소비평탄화(consumption smoothing) 기능을 수행하도록 설계(Barr, N., 2013*)

* Barr, N.,(2013). The pension system in Finland: Adequacy, sustainability and system design

- 즉, 소득비례연금에서 일차적으로 연금소득이 발생하고, 이에 연동하여 기초연금 성격의 국민연금이 감액 지급(소득비례연금 수급액이 적거나 없으면 국민연금 전액 수령) → 최저보장연금을 통해 국민연금과 소득비례연금의 부족분 벌충

〇 2층과 3층은 자발적 연금제도인 기업연금(employer-specific supplementary pensions)과 개인연금(individual private pensions)으로 구성

- 연금급여와 지출 측면에서 봤을 때, 기업 및 개인연금은 다층 노후소득보장체계에서 제한적인 역할만 수행

<그림 7> 핀란드 연금 수입 및 지출 현황(2022)

* 자료: https://www.etk.fi/en/finnish-pension-system/pension-security/pension-income-level/supplementary-pensions/

▣ 관리체계

〇 핀란드의 사회보험청(Social Insurance Institution)인 KELA에서 국민연금과 최저보장연금 등 기초 노후소득보장제도 관장

〇 소득비례연금은 다양한 연금공급자를 통해 분산 운영되며, 핀란드 연금센터(Finnish Centre for Pensions)가 각 제도를 조정하여 단일한 연금 제공

* 자료: http://www.tela.fi/en/earnings_related_pension_provision

- 민간부문 소득비례연금은 경쟁관계*에 있는 연금보험회사, 기업연기금(company pension funds) 및 산별연기금(industry-wide pension funds), 전문연금공급자(specialized pension providers) 등을 통해 분산된 방식으로 관리ㆍ운영

* 분산된 연금 공급을 통해, ①경쟁을 통한 효율성 증진 및 운영비 절감, ②가입자(피용자 및 자영업자)에 대한 서비스 질 개선 및 다양한 욕구 충족, ③제도 실행 및 투자과정에서 위험분산, ④다양한 연금공급자 및 투자전략이 자본시장 발달에 기여

- 공공부문은 자체 연금기구인 Keva*에서 업무 수행

* 핀란드에서 가장 큰 연금공급자로 중앙 및 지방정부, 복음주의루터교회, 켈라 종사자 등의 연금을 관리

7. 기타 사회보장제도

〇 이외에 일정 소득 및 자산 수준 이하인 개인 및 가구는 단기 재정지원 형태의 사회부조(social assistance) 제도 이용가능

- 사회부조는 기초사회부조(basic social assistance), 보충적 사회부조(supplementary social assistance), 예방적 사회부조(preventive assistance) 등 세 가지로 이루어져 있음

〇 2019년 기준 총 298,017가구 및 452,991명(전체가구의 9.5%, 전체 인구의 8.2%)이 수급 중이며, 연 7.8억€의 재정 소요

* Toimeentulotuki 2019(http://www.julkari.fi/handle/10024/140163)

- 이중 전체 65세 이상 노인 중 수급자 비중은 1.9%(남성 2.0%, 여성 1.9%)

* https://sotkanet.fi/sotkanet/en/taulukko/?indicator

8. 최근 개혁동향

〇 2005년 개혁

- 자동조정장치의 일환으로 기대여명계수(life expectancy coefficient) 도입*

* 장기적으로 출산율을 고려하여 기여율도 조정할 예정

- 이에 따라 1.5%로 설정되어 있는 연간 급여승률이 2080년 1.14%까지 낮아질 것으로 예상됨

〇 2017년 개혁

- 2027년부터 기대여명에 은퇴연령을 연동하여 고용기간과 은퇴기간 간 비율을 2025년 수준으로 유지하고자 함 → 퇴직연령 하한은 기존 63세에서 65세로, 상한은 기존 68세에서 70세까지 상향

- 장기적으로(2026년 이후) 연금지급률 일원화를 통해 재정절감 → 2026년 이후 모든 연령집단의 지급률을 1.5%로 일원화할 예정이고, 2017-2025년 과도기 동안에는 53세 미만(17세 포함) 1.5%, 53-62세 1.7%, 63세 이상 1.5% 등을 적용

* 2005년 이후 연금지급률은 18-52세 1.5%, 53-62세 1.9%, 63-67세 4.5%

〇 개혁 배경 및 목적

- 2005년과 2017년의 주요 개혁 모두 인구고령화 및 기대여명 증가라는 재정위기 상황을 타개하기 위한 재정안정화 조치의 일환으로 추진됨

〇 2023-2025 개혁(준비 단계)

- 2025년 1월 31일까지 제출을 목표로, 복지부(Ministry of Social Affairs)와 보건경제부(Health and the Ministry of Finance) 신규 개혁안을 준비 중
* https://www.etk.fi/en/finnish-pension-system/pension-reforms/pension-reform-prep arations-2023-2025/

[참고] 핀란드 연금개혁 추진주체 및 사회적 논의방법 (tripartite preparation)

* 자료: https://www.tela.fi/en/grounds_for_the_pension_system

○ 소득비례연금제도의 발달에 있어 재원조달자인 사용자와 피용자가 중심 역할 수행

- 즉, 법률제정 이전에 이해관계자들의 사회적 합의를 통해 실제 결정이 이루어지고, 이에 근거하여 의회의 입법은 사회적 합의를 마무리하기 위한 후속절차의 일환으로 진행됨

○ 이를 보다 구체적으로 살펴보면,

- ①먼저 소득비례연금제도의 내용과 재원 등에 대해 사회적 파트너들 간 협의가 이루어지고,

- ②보건복지부(Ministry of Social Affairs and Health)는 중앙노동조합의 의견을 고려하여 소득비례연금제도 개정안을 준비하며,

- ③최종적으로 의회를 통해 실제 입법여부가 결정됨

○ 이러한 tripartite preparation을 통해, 소득비례연금제도는 인구고령화 및 기대수명 증가 등의 상황에서도 재정적 지속가능성을 담보할 수 있음

9. 참고자료

<웹사이트>

핀란드 사회보험청(KELA)  http://www.kela.fi

핀란드 연금센터   http://www.etk.fi

핀란드 연금연합(TELA)  http://www.tela.fi

핀란드 통계청  http://tilastokeskus.fi

Findicator website  http://findikaattori.fi

핀란드 보건복지연구소  http://thl.fi

<참고문헌>

Barr, N.,(2013). The pension system in Finland: Adequacy, sustainability and system design

Finnish Centre for Pensions(2022). Persons insured for an earnings-related pension in Finland 2018.

Finnish Centre for Pensions(2021). Pocket Statistics 2021

OECD(2023). Pensions at Glance 2023

Ritoal and Vaananen(2023). Understanding Finish Pensions.

SSA(2018) Social Security Programs Throughout the World: Europe, 2018, from https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2018-2019 /europe/ssptw18europe.pdf